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地方债管理亟需政府会计配套改革

时间:2014/10/21 15:12:50 点击:

日前发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出,加快建立规范的地方政府举债融资机制,对地方政府性债务实行规模控制和预算管理,控制和化解地方政府性债务风险。

为全面反映地方政府的资产负债情况,《意见》中规定了诸如完善债务报告和公开制度等具体举措,这与新《预算法》针对地方债管理的规定一脉相承,同时对明确政府会计确认基础、提升政府会计信息透明度、引入权责发生制等配套改革提出了迫切要求。

就地方债风险对症下药

此前,我国的地方债管理中存在家底不清、债务风险防范机制欠缺、地方债务风险评估缺失等系列问题。

值得欣喜的是,针对以前地方债管理中存在的风险问题,此次《意见》建立了“借、用、还”相统一的地方债管理机制。

上述意见疏堵结合,既赋予了地方政府依法适度举债融资的权限,又坚决制止地方政府违法违规举债;明确了政府和企业的责任,切实做到谁借谁还、风险自担;对地方债实行规模控制,严格限定了政府举债程序和资金用途,把地方债分门别类纳入全口径预算管理,实现“借、用、还”相统一;新老划断,妥善处理存量债务,确保在建项目有序推进。

有效落实上述意见中的举措,还需要深入了解此前地方债管理存在风险的原因。杭州师范大学校园建设处处长陈珍红认为,地方债管理体系不健全是目前地方债管理中存在的重要问题,而尚未建立完整的地方债管理和会计核算制度,是债务脱离政府监管的主因。“地方债管理制度缺失、监管部门缺位、审计制度不明确等都导致地方债管理力度相对薄弱。”在收付实现制的核算基础下,地方债更多地关注到了政府资产负债、收支的流量,而非存量。武汉大学经济与管理学院教授叶永刚指出,如何盘活地方债是目前急需解决的问题。他认为,首先要做好增量部分,要选择好的项目继续进行融资,促进地方经济发展,随后可用增量部分带动存量部分,促进资本的良性循环。这也与此次《意见》中新老划断的做法不谋而合。

精细化管理程度不高也是当前地方债管理中存在的很大问题。

据悉,目前,政府直接显性负债在财政部门的资产负债表中没有按照流动性的大小划分为流动负债和长期负债,而是将中央政府和地方政府举借的债务笼统地通过“借入款”会计科目核算,并通过资产负债表予以反映。

“这种对政府负债不按期限长短进行分类的做法,直接影响到财政部门资产负债表中政府负债信息决策的有用性,既不利于按照负债信息合理安排偿债资金,也不利于据此分析政府负债的短期和长期偿债能力。”肖鹏说。

事实上,在上述问题的背后,反映的是地方政府性债务边界不够清晰、政府债务权责尚未达到匹配等问题。《意见》在“怎么借”方面规范了政府举债的主体、方式以及程序;在“怎么用”方面加强了对政府债务规模和举债用途的控制;在“怎么还”方面规定了债券偿还和社会资本偿还两种方式,除此之外还建立了风险预警和风险应急处置机制。这些规定实现了政府债务“借、用、还”三个方面权力和责任的相统一,真正做到了“有权借之、有据管之、有责还之”,这可有效规避上述风险,提升地方债精细化管理程度。

政府会计改革要配套进行

很明显,为了进一步加强地方债管理,政府会计改革也要配套进行。

当前地方债的最大风险之一是不透明。事实上,《意见》中的很多规定都意在将政府债务透明化。例如,《意见》规定政府举债的方式只能够通过债券进行融资,这意味着资本市场市政债券代替了原来的融资平台债;另外,《意见》提出将地方债务纳入到地方政府的全口径预算管理中,这也是一种针对地方债务公开化的规定。同时,《意见》还督促各级政府抓紧时间建立起债务公开报告、考核问责、债权人约束等相关配套机制。

从这个角度出发,建立起有效且公开透明的政府会计信息制度显得尤为必要。同时,要建立相应机制,确保会计信息的可靠性和相关性。陈珍红建议,我国在推进政府会计改革时,要充分借鉴国际货币基金组织的《财政透明度手册》等,同时结合我国国情,形成有效的政府会计信息透明制度。

应该说,引入以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度是目前业内的共识。我们看到此次《意见》对政府债务的用途做出了明确规范:地方政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。中南财经政法大学政府会计研究所所长张琦表示,这一规定实际上是一个规避地方债务风险的保障机制。因为用于公益性支出的债务不是消耗性的支出,通常是基础设施建设等项目,最终会形成资产,从而不影响地方政府的资产负债率。

事实上,举债用途的规范化是政府债务责任的一种体现形式。

此前,政府负有担保责任的债务很难在报表中得以体现。而未来通过发行债券、银行借款等形式而形成的债务是可以通过会计核算体现在报表中的。举债用途和形式的规定是对政府作为举债主体所要承担具体责任的一次有效规范。而这对于编制政府综合财务报告而言具有很大的促进作用。

如何解决政府会计核算基础与综合财务报告基础不一致的问题,也是业内专家关注的重点。新《预算法》已经明确政府综合财务报告以权责发生制为基础,但具体的行政事业单位会计制度仍然是收付实现制。陈珍红认为,这两者的衔接和明确仍然需要进行探索。“如果政府综合财务报告和会计报表的报告基础不一致,那将会出现信息混淆。因而,这需要在体制机制上积极进行探索和改革。”此外,政府综合财务报告还要配套于政府风险管理。“政府会计的计量、核算、监督和报告都应该围绕着政府可持续发展目标,会计信息要能反映政府风险管理。会计信息对债务结构的分类核算、相关信息的加工和报告,有助于政府债务风险管理的考核问责机制和地方政府信用评级制度的建立。”陈珍红说。

                                    文章原标题《地方债管理亟需政府会计配套改革》
作者:佚名 来源:不详
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